財政罰沒流向公益領(lǐng)域，是否可??？

　　據(jù)德國《明鏡周刊》6月18日報道，德國西南部火葬場一名員工長年從骨灰中尋覓死者金牙據(jù)為己有，他收集的黃金總重已達1公斤。

　　該火葬場管理人員稱，他們從一名員工家中發(fā)現(xiàn)了價值30000歐元(約合24.6萬元人民幣)的黃金，隨后立即將他開除。報道稱，德國法律沒有規(guī)定這些黃金應(yīng)該歸誰所有，因此火葬場也不會將其歸還死者家屬，而是送到荷蘭的回收廠，并將取得的收益捐給慈善組織。

　　事實上，在國外，這種將沒收的個人非法所得或者行政罰款等捐給慈善組織的做法并非個案。但在我國，各系統(tǒng)的行政罰款或物資罰沒流向公益領(lǐng)域的現(xiàn)象卻很少。那么，對于上述案例中的處理方式，究竟該持何種看法？我國法律又作何規(guī)定？將財政罰沒捐贈給公益組織的做法又是否可行？這些問題值得探討。

　　觀點一

　　泛海公益基金項目高級經(jīng)理譚紅波：

　　行政罰款捐給公益組織能增強公眾對執(zhí)法的信任

　　無論從哪個角度來看，死者金牙都不歸火葬場員工所有。所以火葬場員工長年從骨灰中尋覓死者金牙并據(jù)為己有的行為肯定是不對甚至是違法的。火葬場根據(jù)自己相關(guān)的規(guī)定對這名員工進行一定的處理并采取相應(yīng)的防范措施是合情合理的。個人認(rèn)為，對于這樣的黃金，火葬場還是應(yīng)該先征詢死者家屬的意見，再決定如何處理。得到家屬同意再送到回收廠并將收益捐給慈善組織，這樣處理就比較完美了。目前這種處理方式，如果沒有權(quán)威(法律或政府)授權(quán)還是欠妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　除個人非法所得外，談財政罰沒的流向流到公益領(lǐng)域我個人是同意的。就像國外有一些處罰方式是讓違規(guī)者做義工一樣的道理，這樣處理能增加公眾對執(zhí)法的信任、支持和理解。

　　而針對我國各系統(tǒng)的行政罰款，據(jù)了解，比如交通罰款是用于所在地交通設(shè)施建設(shè)，城管的行政執(zhí)法罰款也應(yīng)該用于城市管理和發(fā)展，但實際操作好像是亂七八糟的，都成了這些部門的小金庫。我國法律也沒有交通或城管罰沒收入捐贈給公益組織的相關(guān)規(guī)定，實際也沒有發(fā)生過這樣的事情，基本都是公益組織捐給交警或城管。

　　觀點二

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后褚鎣：

　　罰沒物資可作為公益組織輔助收入來源

　　在大陸法系，個人非法所得被視為是不當(dāng)?shù)美?。不?dāng)?shù)美嬖趦煞N情況：一是不當(dāng)?shù)美忻鞔_物權(quán)人的，那在被認(rèn)定為不當(dāng)?shù)美?，就?yīng)該歸還給物權(quán)人；二是不當(dāng)?shù)美麩o明確物權(quán)人，或物權(quán)人拒絕接收的，那該不當(dāng)?shù)美妥鳛闊o主物處理。無主物一般歸國庫所有，也有國家認(rèn)為先占者可以取得無主物的。

　　如果把該案例套用在我國法律上，金牙分屬不同的亡者，原本是有具體的物權(quán)人(繼承人)的，但由于亡者太多，已經(jīng)無法確定具體的物權(quán)人，所以即被視為無明確物權(quán)所有人來看待。我不知道德國的規(guī)定是如何的，但我知道，多數(shù)國家認(rèn)為無明確物權(quán)人的物應(yīng)歸國家所有。既然歸國家所有，國家就有處置該物的權(quán)力。

　　而對于捐贈給慈善組織的問題，我國尚沒有明確法律規(guī)定可以捐給公益組織。

　　對于各系統(tǒng)的行政罰款比如交警、城管等或者海關(guān)罰沒物資，其中罰款和物資罰沒的處置方式都是不同的。法律規(guī)定，罰款應(yīng)直接交國庫。而罰沒物資一般分為三種情況：一是有價值的物資，繳納入庫后，由財政協(xié)同行政部門委托拍賣公司拍賣，拍賣所得納入國庫；二是無價值的或?qū)Νh(huán)境、人身安全有害的物資，由指定部門負(fù)責(zé)銷毀；三是部分地方規(guī)定了符合規(guī)定的罰沒物資可以捐給公益組織。比如《銀川市工商行政管理機關(guān)罰沒物資管理與處置規(guī)定》，其中第十三條明確規(guī)定：對無害且具有使用價值和質(zhì)量安全保證的罰沒物資，經(jīng)批準(zhǔn)，可依法捐贈，用于救助災(zāi)害、救濟貧困、扶助殘疾人等。受贈方接受捐贈后應(yīng)向捐贈方出具合法、有效的憑證。由于規(guī)章制度制定的主體不一，相關(guān)規(guī)定也不一樣。

　　我個人認(rèn)為，罰沒物資流向公益領(lǐng)域有利于開拓公益領(lǐng)域的資金來源。但鑒于罰沒物資的不穩(wěn)定性，不建議公益組織將之視為固定的收入來源，而僅僅作為一項輔助的收入來源。

　　另外，由于罰沒物資并非都是公益組織需要的，而且物資的分配也存在很多缺陷，所以，在真正實施該辦法前，還需要制定詳細(xì)的實施細(xì)則。

　　觀點三

　　澳門社會治理研究學(xué)會理事長婁勝華：

　　用財政罰款做公益，可能違反公益的自愿本義

　　顯然，火葬場員工的不當(dāng)所得應(yīng)該追繳。理論上，財物應(yīng)該歸還死者家屬，然而，由于很難確認(rèn)，而法律又沒有明確規(guī)定，所以，捐贈給慈善組織不失為一種較適當(dāng)?shù)奶幚矸绞健?/p>

　　如果將范圍擴大到財政罰沒來探討，那么則應(yīng)上繳國庫。如果以財政罰款做公益的話，可能違反了公益的自愿本義，應(yīng)是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

　　但是，如果是經(jīng)過法院審判的某些輕微違法行為的罰款，我認(rèn)為可以選擇或者交慈善機構(gòu)，或者交國庫。這種處理方式，印象中，歐美一些國家是有先例的。

　　此外，對于無主款物，如失物，在保管一段時間后，無人認(rèn)領(lǐng)，可交慈善組織。還有，銀行存款的死戶余額，又或無主之房產(chǎn)等，也可以經(jīng)一定的法定程序后，交由公益組織接收。

　　而在澳門，行政罰款及個人非法所得一般收歸政府財政所有，但是，澳門的法律規(guī)定：如果是社團或基金會關(guān)閉的話，其財產(chǎn)不能分掉，須交由另一個公益團體接收，而非收歸財政。如果是選舉中提名委員會的選舉結(jié)余款，必須交由慈善組織接收。印象中，澳門法律沒有直接規(guī)定，財政罰款可以交給慈善組織。

　　觀點四

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士董強：

　　政府有分配財政罰款的權(quán)利，沒必要一定捐給公益組織

　　在日本，有這樣一個基金，就是一些人突發(fā)死亡，他們放在銀行里的存款，如果到了一定的時間還沒有人認(rèn)領(lǐng)，就會被放到銀行基金里，然后拿來做公益。德國的這個案例還不太一致，因為它涉及到已經(jīng)被第三方占有，國家再回收。

　　個人認(rèn)為，如果可以找到死者的法定繼承人，財產(chǎn)可分配的情況下，應(yīng)該先歸繼承人所有，如果無法分配，或者繼承人放棄繼承，有捐贈意愿，則可以捐給公益組織。這個案例里，說德國法律沒有明確規(guī)定處理方式，那么被沒收的財產(chǎn)就可視為財政收入，政府有權(quán)決定財政收入的處置情況。所以，捐給慈善組織的做法是合理的。

　　對于行政處罰的收益也一樣，收入到政府手里，那么政府就有權(quán)利做出相應(yīng)的分配，不一定非要做公益，也可以用于改善行政領(lǐng)域的服務(wù)質(zhì)量，用于任何公共事務(wù)。沒有必要非捐給公益組織，因為政府本身就是公共利益的服務(wù)主體。

　　法律解析

　　北京師范大學(xué)法學(xué)院教授黃鳳蘭：

　　不當(dāng)?shù)美瑧?yīng)該退還給權(quán)利人

　　第一，火葬場員工獲取死者金牙行為的法律性質(zhì)應(yīng)屬不當(dāng)?shù)美?。所謂不當(dāng)?shù)美侵笡]有合法根據(jù)取得利益而使他人利益受損的事實，取得不當(dāng)利益的一方稱為受益人，損失利益的一方稱為受害人或者受損人。

　　對不當(dāng)?shù)美鲊穹ǖ渚邢鄳?yīng)涉及，學(xué)界研究這個問題的文章也很多。我國《民法通則》、《物權(quán)法》都有明確規(guī)定。

　　《中華人民共和國民法通則》第92條，沒有合法根據(jù)，取得不當(dāng)利益，造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)將取得的不當(dāng)利益返還受損失的人。

　　最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見(試行)第131條規(guī)定，返還的不當(dāng)利益，應(yīng)當(dāng)包括原物和原物所生的孳息。利用不當(dāng)?shù)美〉玫钠渌?，扣除勞?wù)管理費用后，應(yīng)當(dāng)予以收繳。

　　就是說一旦確定該利益為不當(dāng)?shù)美陀蟹颠€的義務(wù)?；鹪釄鰡T工獲取死者金牙的行為就是一種不當(dāng)?shù)美瑧?yīng)當(dāng)返還給權(quán)利人。

　　但如果像德國案例中交代的那樣，多少年已經(jīng)過去了，權(quán)利人已經(jīng)無從查找，沒有人再可以為死者的遺留物主張權(quán)利了，那么此時將其作為無主物，或上交國家，或捐給慈善機關(guān)，也應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)，于法于情都可以成立。

　　第二，死者金牙的權(quán)利人不是火葬場，而是對死者享有遺產(chǎn)繼承權(quán)的人。遺體火化后對死者金牙的遺失，并不必然導(dǎo)致其對遺失物所有權(quán)的喪失。

　　我國《物權(quán)法》第107條規(guī)定，所有權(quán)人或者其他權(quán)利人有權(quán)追回遺失物。第109條，拾得遺失物，應(yīng)當(dāng)返還權(quán)利人。拾得人應(yīng)當(dāng)及時通知權(quán)利人領(lǐng)取，或者送交公安等有關(guān)部門。

　　第110條規(guī)定，有關(guān)部門收到遺失物，知道權(quán)利人的，應(yīng)當(dāng)及時通知其領(lǐng)取；不知道的，應(yīng)當(dāng)及時發(fā)布招領(lǐng)公告。

　　第113條規(guī)定，遺失物自發(fā)布招領(lǐng)公告之日起六個月內(nèi)無人認(rèn)領(lǐng)的，歸國家所有。

　　據(jù)此，在拾得死者金牙后，火葬場應(yīng)當(dāng)履行一系列法定程序，予以公告。在公告有效期內(nèi)，只要權(quán)利人不放棄，他就可以堅持主張對死者金牙的所有權(quán)，火葬場也就無權(quán)將金牙上繳國家或捐給慈善機構(gòu)。公告有效期過后，死者家屬沒有認(rèn)領(lǐng)的，方可由國家收歸國有。

　　第三，如果火葬場沒有履行公告等法定程序或火葬工將死者金牙據(jù)為己有，殯葬管理機關(guān)可否對火葬場實施類似沒收違法所得的行政處罰？

　　由于我國《殯葬管理條例》對此并沒有涉及，也就意味著沒有授予管理機關(guān)相應(yīng)的行政處罰權(quán)限。行政法的基本原則是職權(quán)法定，法律賦予行政機關(guān)什么權(quán)能，行政機關(guān)才能行使什么權(quán)能，《殯葬管理條例》沒有賦權(quán)給管理機關(guān)相應(yīng)的行政處罰權(quán)，行政管理機關(guān)也就無權(quán)對火葬場此類行為實施行政處罰。

　　第四，退一步講，如果《殯葬管理條例》等法律規(guī)定殯葬管理機關(guān)可以對火葬工和火葬場的行為進行罰款和沒收違法所得的行政處罰，罰沒的款項也應(yīng)按照規(guī)定上繳國庫，作出行政處罰的機關(guān)無權(quán)對該款項進行任何處分。

　　我國《行政處罰法》第46條規(guī)定，作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離。除依照本法第四十七條、第四十八條的規(guī)定當(dāng)場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。銀行應(yīng)當(dāng)收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。(本報記者張木蘭)

編輯:梁碩芳